刘士余的证交所转型： 从纯交易平台到强大的监管者

　　刘士余的证交所转型： 从纯交易平台到 “强大的监管者”

　　记者 杜卿卿

　　证券交易所作为市场交易信息和行为的汇聚中枢，具有一线监管的先天优势 视觉中国(000681)图

　　[ “过去我们的交易所一线监管职能发挥得很不够。2015年股市异常波动充分暴露了这一点。我们认识到，交易所绝不是单纯的交易平台，必须是强大的监管者。”刘士余表示 ]

　　证监会主席刘士余半年内两次对证券交易所一线监管问题发声，先是表示交易所主动行使监管职能“不是职能越位而是履职到位”，近期又表示交易所“绝不是单纯的交易平台、必须是强大的监管者”。

　　在我国证券市场监管体系中，审批权和监管权长期以来都集中在证监会，这不仅给证监会的人力物力形成巨大压力，也导致监管不够及时贴近市场而出现许多问题。证券交易所作为市场交易信息和行为的汇聚中枢，具有一线监管的先天优势。

　　“坦率讲，过去我们的交易所一线监管职能发挥得很不够。2015年股市异常波动充分暴露了这一点。我们认识到，交易所绝不是单纯的交易平台，必须是强大的监管者。”刘士余8月25日在“证券交易所一线监管国际研讨会上”表示，所有的交易活动发生在交易所，所有的交易记录在交易所留痕，交易所抓监管责无旁贷。

　　市场监管第一关

　　证券交易所作为市场的组织者、运营者和自律监管者，处在资本市场监管体系的第一线，具有独特的优势和不可替代的作用。但是由于沪深交易所身份的特殊性，如何在证券市场监管架构中寻找到合适的位置，也是困扰沪深交易所的一个长期问题。

　　刘士余在研讨会致辞中表示，从国际上看，交易所天然具有监管的职能，并普遍为法律所确认。纵观交易所400多年的发展史，可以得出三个基本结论：一是交易所的监管职能与生俱来，二是交易所始终扮演监管角色，三是一线监管有丰富的实践。

　　“上世纪90年代末、本世纪初，交易所一度出现公司化浪潮，为解决营利和监管之间可能存在的冲突，对监管职能及履职方式进行了不同程度的分离。即便如此，交易所始终承担着一定的监管职能。”他说，近年来，也有不少国家反思国际金融危机的教训，通过不同方式强化了交易所的监管职能。

　　在中国，交易所监管职能从一开始就有法律依据。1993年国务院证券委发布的《证券交易所管理暂行办法》规定了交易所监管职能。1998年，交易所监管职能写入《证券法》，2005年修订的《证券法》规定得更加完善，明确了交易所规则制定权、实时监控权、异常交易账户限制交易权、纪律处分权等，为一线监管提供了法律依据。

　　在今年4月召开的深交所2017年会员大会上，刘士余对交易所一线监管的定位曾发表过更加系统、直接的观点。

　　他提出，交易所的功能定位随着市场经济的发展与时俱进，目前已经远不是简单的证券发行与交易场所的原始定位了。而《证券法》对交易所上市、退市最终决定权的规定，对交易所组织及监督职能的规定，对纪律处分权的规定，内涵是海量的，赋予交易所通过制定规则对市场“全方位”监管的权力。

　　“交易所具有实时全景式透视市场的法定职责，又具有贴近市场各类主体的天然优势，把一线监管的职责扛起来、扛得住，体现了市场运行和监管的内在逻辑。”刘士余在会员大会上说，交易所必须依法主动行使全方位的监管职能，包括对公司上市、退市和并购重组的实质性监管，这不是交易所职能的越位，而是交易所依法履职的到位。

　　转向一线监管

　　在2015年之前，可以看到沪深交易所在产品创新、平台创新等方面进行了不少尝试，甚至还提出改革已有板块、建立新板块等大胆的设想。不过，2015年股市异常波动集中暴露问题之后，交易所按照证监会的要求，加大了事中监管力度，工作重心开始逐步向一线监管转移。从市场层面来看，“忽悠式重组”、“暴力减持”等乱象得到遏制，市场生态也有明显净化。

　　比如今年5月减持新规出台后，沪深交易所也出台了专门规则，对违反规则的减持行为进行处分和监管；针对动机不纯、配合减持等“问题高送转”，交易所也加强一线监管，对披露“高送转”预案的公司，按照分类监管、事中监管、刨根问底的监管模式，把握信息披露审核第一关；针对停复牌中存在的“随意停、笼统说、停时长”问题，交易所也根据证监会要求加强引导，督促上市公司审慎行使停牌权力。

　　交易所的一线监管在并购重组当中体现更为突出。2016年6月证监会发布“借壳新规”，同时配套形成全链条、全环节、全主体的监管安排。其中，重组上市项目复牌前一律召开媒体说明会接受监督，交易所同步发布媒体说明会业务指引；交易所还要严格对重组上市行为的信息披露问询，“刨根问底”，进行信息披露监管；信披监管发现的线索，提交证监局及证监会作为现场检查的参考。

　　对于并购重组交易中相关方作出的业绩补偿承诺，证监会也高度关注，并要求交易所开展靶向问询，督促上市公司充分披露业绩承诺安排及履行情况。

　　刘士余25日表示，在一线监管方面，交易所还对上市公司信息披露实施“刨根问底”式的监管，对会员开展合规培训、专项现场检查，并且及时将违法违规线索上报证监会，形成了协同监管的合力。“总的看，这两年中国资本市场走得比较稳，得益于沪深交易所自觉担负起一线监管的责任，”他说，今后应充分发挥这方面的作用。

　　“看穿”市场

　　2015年股市异常波动暴露出很多问题，也让证监会看到过去没有充分发挥交易所的一线监管职能。

　　“从中国的实践看，交易所一线监管必须坚定不移地搞，还有改进的空间。”正如刘士余25日在研讨会上表示，中国的资本市场很年轻，设立沪深交易所不到30年，发育还不成熟；同时我们的市场又很特殊，投资者超过1亿人，个人投资者交易额占比超过80%。在这样的市场，保护投资者特别是中小投资者合法权益，是最艰巨的任务。

　　2016年以来，推动沪深交易所建立了“以监管会员为中心”的交易行为监管模式，即交易所督促会员管好客户，要求会员事前了解客户、事中监控交易、事后报告异常。这些举措恰恰是为了“看穿市场”，对风险及时发现并进行防控。

　　“中国的资本市场账户是可以看穿的。”刘士余25日表示，利用这一优势，可以通过加快中央监控系统的建设，来加强对跨境、跨交易所、跨账户异常交易的监测，使所有的违规交易都无处可藏。

　　对交易所而言，依法做实监管权力的同时，还要提升一线监管的能力。当前交易所一线监管正面临一些新的问题。

　　比如新产品新交易方式层出不穷的当下，交易所如何更好体现公共属性，为不同层次的市场参与者提供公平的机会；如何完善交易规则，科学确定异常交易行为的标准，既管好秩序，又不影响正常交易；交易所如何用好大数据、人工智能等新技术，发展监管科技（RegTech）；如何加强一线监管跨境合作，共同打击跨市场操纵行为，等等。