地方融资监管趋严 政信类信托成焦点

　　随着财政部对地方政府举债融资的监管持续收紧，曾经颇受信托公司青睐的政信信托也迎来了史上最严峻的考验。

　　近期，继贵州省之后，云南省政府官网也公布了对个别市县违法违规举债担保的问责情况，其中，有两家信托公司被点名。

　　另外，因违规接收地方政府部门提供的承诺函，多家信托公司也收到了当地银监局开出的罚单。

　　另一方面，近年来，当政策限制越来越多，市政基础设施建设领域的投融资模式逐渐改变，政信合作信托也开始寻求转型。

　　中铁信托副总经理陈赤在接受《中国经营报》记者采访时表示，禁止地方政府为融资平台提供担保后，原来的政信合作业务就开始逐步朝PPP业务转型，但目前PPP业务还处于探索期，PPP项目周期长，许多都还处于前期，短期内还难以给信托公司形成业务支撑。

　　问责

　　一般而言，信托公司与地方政府的融资活动是通过政府背景的平台公司来进行。谈及这一融资模式，不得不提起1994年财政部推出“分税制”改革，其提出税收可通过国税和地税分别征收。

　　有信托机构从业者撰文指出，这一改革使得国家税收增加、地方税收减少，由于地方政府肩负着提供当地的基础设施和公共服务职能，使得地方政府除获得国家补贴外，积极寻找资金支持其政信项目建设发展，成立平台公司进行融资就此产生。

　　但随着地方债务的大量增加，有关部门开始加强对地方政府违规举债担保问题的监管。

　　从已披露的官方文件来看，针对部分市县违法违规举债担保问题，贵州、云南两省政府对相关责任人做出了撤职、降职或是给予行政处分的问责。

　　其中，《云南省人民政府办公厅关于违法违规举债担保问题问责情况的通报》对云南省下属市县的违规事实进行了简要描述，并点名了国民信托和光大兴陇信托。

　　另外，记者注意到，从资金用途、风控措施等方面来考量，出现在该通报中但没被点名的信托产品或来自中江国际信托。但截至发稿，中江国际信托并未就此事向记者做出正面回应。国民信托方面也未就此次点名的信托产品，透露更多内容。

　　光大兴陇信托则表示，被点名项目中，金汇公司将其对宜良县人民政府享有的应收账款债权为基础设立财产权信托；签署《债权债务确认协议》，旨在对应收账款债权进行明确，体现了信托公司的审慎经营，是信托公司开展财产权信托业务的惯例。《债权债务确认协议》是对政府存量债务的重组，并非对新发生债务的担保。其强调，公司从未收到过《宜良县人大常委会关于批准宜良县人民政府提请审议金汇公司为主体进行融资的决议》，且公司在内部审批业务时也从未要求宜良县人民政府出具承诺函。

　　用益信托资深研究员帅国让认为，未来信托公司应当从融资主体和项目现金流角度出发，关注项目本身质量和效益，提高风险判断能力，改变过去依赖政府出函、财政担保的风险控制模式。

　　上述云南省通报还指出，经督促整改，1市3县人民政府及财政部门撤回了违法违规出具的承诺函，3个县人大常委会撤销了作出的不适当决议。

　　如此一来，由政府出具担保函又被撤回的存续项目或将面临较为尴尬的境地。帅国让建议存量项目可转型为PPP模式，分类稳妥地推动PPP项目等。

　　百瑞信托博士后科研工作站研究员谷晓明博士则认为，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)以后，存量政信产品风险可控。目前政策导向是为了化解政府债务风险，将政府性债务从平台剥离。“存续项目是否被纳入政府认定的偿债范围是判定项目风险的关键。对于可以纳入政府债务部分，存续项目安全性提升，但是如果不能纳入政府债务，则需要信托公司提高风险判断能力，强化风险管理手段。”

　　监管

　　值得一提的是，从2017年开始，地方政府被问责、信托公司被点名的联动监管就已启动。

　　2017年12月23日，审计署公布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》。该报告提及，对于遏制隐性债务增量，财政部从地方政府、金融机构和中央企业三个层面下手。

　　而除了被点名，违规接收地方政府部门提供的承诺函的信托公司还可能面临来自当地证监局的处罚。近期，山东国际信托、国通信托都因此被罚款。

　　某信托公司财富中心总经理告诉记者，以前政信合作的业务大部分都会有地方政府的财政做担保，但50号文、87号文出来后信托公司就不能直接接收地方政府的财政担保了，很多还在接收政府财政担保的信托公司，后面也陆续被监管处罚了。

　　实际上，早在几年前，有关部门已经下达了地方政府违规举债担保行为的禁令。特别是2014年8月出台的新《预算法》和2014年10月出台的43号文。

　　新《预算法》决议提出：地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；地方政府只可通过发行地方政府债券进行举债。43号文则进一步提出：政府债务不得通过企业举借；剥离平台公司政府融资职能，平台公司不得新增政府债务；地方政府举债只能采取政府债券方式。

　　不过，2015年~2016年期间，地方政府违规举债、违规提供担保函的现象仍有发生。2017年，又先后出台了上述50号文和87号文。在贵州、云南省发出相关通报之前，2017年6月，财政部向江苏省政府发函，建议江苏省对已核查确认的违法违规举债担保问题及融资平台违规抵押发债等问题进行依法处理。

　　从信托公司层面来看，由地方政府出具担保函或是承诺函的信托产品为何屡禁不止？帅国让向记者指出，究其原因无非有三点：首先，基础设施投资建设仍将是经济稳增长的重要手段；其次，地方政策融资渠道受限，包括信托在内的非标融资是重要方式；最后，政信业务是信托公司重要业务收入来源之一。

　　但是，有关部门强化地方债务管理的决心已显露无遗。日前，财政部表态“打消地方债中央买单和政府兜底幻觉”，各地方省级政府也纷纷表示“谁使用、谁偿还”“绝不为州市县政府债务兜底‘埋单’”。

　　挑战

　　不可忽略的是，当传统政信业务模式的天花板逐步显现，信托公司的转变也在悄然进行。

　　上述信托公司财富中心总经理表示，“现在这种政府项目信托公司也不爱做了，要做的话价格也提高了很多”，他进一步解释道，一方面少了政府担保，另一方面现在信托公司也很关注地方政府的债务问题，小地方越来越难借到钱，像云贵等地区一些地方政府债务规模已经很高了，这些地方的项目风险比较大。

　　他指出，“现在要做政府项目也一般用应收账款质押的模式做，担保可以改成差额补足，相当于暗保了，一般不会让政府直接来出担保函，而是一些融资平台公司做担保或差补。”

　　另有从事政信业务的信托人士表示，据了解，目前各地方政府都在不断引导城投类公司向自负盈亏的经营性公司转变，也在不断向其注入优质资产和资源，预计城投类公司的融资需求仍然很庞大，单纯依靠政府信用的政信业务因为不合规会急剧萎缩，而依靠公司信用、资产信用(抵质押方式)增信的融资方式会快速发展。

　　整体来看，随着监管趋严，政信信托所面临的挑战不言而喻。

　　在帅国让看来，未来政信产品发行面临挑战不小。首先，银行作为政信产品投资的主力，在金融去杠杆将持续深入，资管新规、MPA考核、商业银行流动性管理新规等政策的约束下，银行理财业务、同业业务将继续收缩，用于投资信托产品的额度将受到限制。其次，资管新规对资管产品投资非标准化债权资产和未上市股权的“期限错配”做出了明确规范，提高了政信项目尤其是PPP项目等较长期限产品的发行难度。

　　谷晓明则认为，随着政策收紧，信托公司对于政信业务的开展持谨慎态度，有公司甚至退出了该项业务，因此，短期内政信业务规模可能出现下滑。尽管违规融资渠道受阻，但是为了发展地区经济，地方政府仍需要筹措大量资金开展基础设施建设，政信合作未来势必迎来新的发展机遇，但是不同于传统的业务模式，目前主要有三大发展方向：PPP、关注项目质量的信用融资、产业基金。

　　不过，上述从事政信业务的信托人士告诉记者，就其所在的公司而言，开展相关业务时，公司主要看重的是融资人(地方国企、城投公司)的资产质量、再融资能力、募投项目的经营效益，而不是依靠背后地方政府的信用。因此，监管趋严对公司该类业务影响有限。他强调，严监管，“严”的是对政府与资本方合作的行为规范，“管”的是依靠政府信用的举债融资。

　　谈及未来可以把握的有关政信业务的机会，他认为，信托公司可以在符合国家经济发展政策及监管指导意见的前提下，通过优化业务类型 、创新交易结构，在城投公司优质资产ABS、信用债、抵押债，以及股权投资领域等大有作为。

　　就转型PPP项目而言，前述财富中心总经理认为，目前PPP项目也很难做，由于项目周期太长一般都需要长期资金支持，比如社保基金、主权基金、险资等，而长期资金对项目的要求也会更高，此外传统的政信信托资金来源都以私募资金为主，转型PPP业务后如何找到合适的对接资金也是个问题。