加快完善中国碳排放权形成机制

　　中国碳交易市场的发展，需要逐步建立和完善碳排放权的形成机制、分配机制、交易机制、价格形成机制、登记核查机制和市场监管机制等六大机制。前两个机制是碳市场发展的前提条件，中间两个机制是碳市场的主体内容，后两个机制是碳市场运行的保障机制。碳排放权的形成机制是发展碳市场的首要条件，碳排放空间只有变成一种产权界定明晰的私人财产才有可能进行交易。碳排放总量设置是碳排放权形成的基本途径，总量设置实现了碳排放空间从无价到有价的转变，制造了原本具有自然属性的公共产品的稀缺性。

　　近年来，国际社会对碳排放总量的设置进行了初步探索，国际社会设置的总量基本是给出硬性的排放总量目标的约束。然而，鉴于中国目前的经济社会发展情况，设置未来若干年内保持不变的绝对排放总量无论是在全国层面还是在区域层面都是不可行的。根据最乐观的估计，中国排放峰值最早于2025年达到，在此之前，中国的温室气体排放量将持续增加。

　　然而，没有总量的设置，就无法真正开展碳交易。解决这对矛盾成为中国碳排放权形成机制的核心，也是科学设置具有中国特色碳排放交易体系的重要内容。中国目前提出的能源消费控制目标以及碳强度降低目标等为设置中国的碳排放总量提供了借鉴思路。尽管根据这些方法测算的碳排放总量难以达到精确测算的要求，然而这在当前中国难以给出真正的碳排放约束的前提下开展碳交易，不失为有益的尝试。

　　一、中国碳排放总量设置的几种方案

　　(一)根据能源消费总量目标设置碳排放总量。该方案可简称为“能源总量控制方案”。只要知道了能源消费总量，根据不同能源消费品种的碳排放系数，就可以大体估算出温室气体排放总量。

　　(二)根据碳强度下降目标设置碳排放总量。该方案可称之为“碳强度方案”。我国政府明确提出到2020年我国单位GDP二氧化碳排放要在2005年水平上降低40％－45％，可以根据碳强度目标并结合经济总量预测，测算出中国未来经济增长对于碳排放量的需求，以此作为我国碳排放的总量控制目标。

　　(三)根据“存量绝对控制、增量基准控制”设置碳排放总量。该方案称之为“柔性总量控制方案”。这是北京环境交易所在我国碳排放总量峰值未到、GDP预测总量困难的前提下提出的思路，称之为柔性总量控制，即基于对保障发展权的考虑，将管制排放量分为两个部分：已有的排放设施的排放量为存量；未来新增投资或设施的排放量为增量。

　　(四)根据行业先进水平确定碳排放总量。该方案称之为“行业先进水平方案”。根据行业减排先进水平确定某行业一定时期的碳排放总量控制目标。

　　(五)根据企业自愿协议确定碳排放量。该方案称之为“企业自愿协议方案”。企业自愿申报碳减排量而形成交易。对自愿减排政府可承诺未来给予配额奖励。台湾地区企业自愿减排由于奖励诱因的激励，参与比例达到了56％。

　　二、中国碳排放总量设置几种方案的比较

　　上述 “能源总量控制方案”“碳强度方案”“柔性总量控制方案”“行业先进水平方案”以及“企业自愿协议方案”均存在各自的优缺点。比较这些方案有利于我们选择中国当前碳排放机制的最优路径。(一)“能源总量控制方案”。相关政策日趋明朗及能源统计核算体系相对完整是“能源总量控制方案”的突出优点。从能源量转换到碳排放量采用的碳排放因子的不确定性是采用该方案的薄弱之处。

　　我国控制能源消费总量的政策已经明朗。无论在国家政策层面，还是在地方政策层面，逐步控制能源消费总量已经达到初步的共识。这为下一步在全国范围内推行能源消费总量控制打下了基础。

　　能源消费的统计核算体系相对完善，为估算碳排放总量奠定了基础。且由能源消费总量转换成碳排放总量已经有了国际统一的计算标准。目前由能源消费总量转换成碳排放总量普遍采用的方法，是根据IPCC提供的不同燃料的排放因子进行核算的。

　　能源总量控制方案在操作上可能会受我国能源管理体制的影响，目前我国能源管理体制尚未理顺，一次能源消费总量控制涉及到对煤炭、石油、天然气、水电等能源品种的消费量控制，其中又与电力消费密切关联，而目前我国的煤电体制也有待理顺，这些固有的体制问题会对该方案的具体操作带来一些不利影响。

　　碳排放因子的不确定性有可能影响该方案的测算。IPCC提供的燃料排放因子只是个区间值，中国的燃料是否能够采用这种因子需要进一步讨论，中国不同产地的煤炭的热值千差万别，热值的不同决定了煤炭排放因子的不同，排放因子的不确定性有可能影响该方案测算的精度。

　　(二)“碳强度方案”。易于操作和易于理解是碳强度方案的最大优点，然而GDP预测的不确定性是采用该方案的最大障碍。

　　碳强度方案根据碳强度下降目标，在GDP能够顺利预测的情况下，无疑是一种便于操作和便于理解的设置碳排放总量的方案，然而GDP的预测说来容易，实施却很困难。一个相对完善、准确的预测结构需要事先做大量的数据采集、统计分析、情景选择、政策评估和模型调试工作。GDP总量预测的参数涉及到经济增长速度、经济周期、GDP统计方法、资产价格的变动等重要参数，这些参数的变化趋势本身就面临着内在不确定性，必然影响到GDP预测的准确性，从而影响碳排放总量的科学设置。

　　(三)“柔性总量控制方案”。采取循序渐进的方式促进先进技术改造、尽可能降低企业成本是该方案的最大优点，然而采用统一的技术标准抑制了企业技术创新的活力，同时这种方案在某种程度有可能刺激碳排放的增加。

　　“柔性总量控制”方案从时间尺度考虑了原有企业和新进入企业之间的区别，强调通过提高技术标准来限制新进入企业的排放标准，目前这种方案和国家正在推行的节能减排政策密切吻合，其实质是逐渐优化产业的技术结构，以一种相对温和的方式为企业提供一定的缓冲时间。然而，规定新进入企业采用某种技术标准，这在一定程度上抑制了企业对技术的自主选择，不利于激发企业的技术创新活力；同时，较高的技术水平有可能促进投资，随着投资规模的不断扩大，可能导致温室气体排放量增加，这种反弹效应有可能存在。

　　(四)“行业先进水平方案”。直接治理主要碳排放源是该方案的优点，难以恰当选择减排基准线是该方案面临的最大挑战。基于行业先进水平测算的是局部温室气体总量，并且国际上减排基准线的设置还没有统一的方法。这种方法便于在单个企业减排中采纳，目前还难以在全国范围内普遍采纳。该方法最大的缺陷是对不同产品、不同生产过程很难执行同一个技术标准，这样，技术标准的选取就过于复杂，有的行业甚至涉及上百种标准，这将为统计核算带来了繁重的工作量，可操作性相对较弱。

　　(五)“企业自愿协议”方案。该方案能够遴选出碳排放管理最好的企业并发现企业现有的优良做法，同时，企业提供的数据也相对值得信赖，然而本方法由于不具有强制性，在企业节能减碳意识薄弱、政策激励不到位的情况下，无法成为统计总量的主流方法。

　　该方法是建立碳排放交易初期可以考虑采取的方法，在缺乏温室气体统计、监测和考核体系以及信用体系不健全的情况下，可以基于企业的社会责任、营销策略而由企业自动申报温室气体排放量。这种方法不能应用于全国范围内的温室气体总量设置。该方案只能作为补充方案，企业没有将环境成本内部化的动力，该方案自然也无法成为核算碳排放总量的方法。

　　三、当前的优选方案建议

　　“能源总量控制方案”和“碳强度方案”可以考虑作为我国碳排放总量设置的主导方法，其他方法可以作为适当补充。其中“能源总量控制方案”无论在国家政策导向、实施效果、统计核算基础等方面均具备了实施的条件，是目前的优选方案。